La experiencia de Veracruz
A fines del pasado
siglo, el Licenciado Fernando Gutiérrez Barrios, en su calidad de Gobernador
del Estado, expide la ley número 49 orgánica de la administración pública del
Estado de Veracruz. Con esta ley, crea la Secretaría de Educación y Cultura
(SEC) como dependencia de la administración pública centralizada en el marco de
un proceso de reorganización de las instancias del Ejecutivo Estatal. Las
Direcciones Generales de Educación Popular, de Educación Física y la de
Enseñanza Media pasan a formar parte de esta nueva Secretaría. Pero es hasta
1991 que se reestructura al publicarse el Reglamento Interior de dicha
Institución.
Es entonces
que se crea una Subsecretaría y se efectúa la integración de las Direcciones
arriba mencionadas a la estructura orgánica de la SEC. Es en aquel momento que
también la Dirección General de Enseñanza Media se transforma en la Dirección
General de Educación Media Superior y Superior, aunque sólo coordina a
bachilleratos generales, telebachilleratos y la educación normal de la entidad.
Son estas
acciones el preámbulo más próximo, que en Veracruz, anticipan la federalización
de la educación.
Los primeros
antecedentes educativos del orden institucional, en nuestro Estado, los
constituyen las escuelas que Don Pedro Cosa sostenía de su peculio por el año
de 1780. Eran dos escuelas de primeras letras, una para los hijos de españoles
y otra para negros y mulatos; Don Antonio María Bedriñana inaugura por el año
1787, en su iglesia, La "Escuela de Gramática Latina" donde más tarde
se impartió la clase de filosofía. Con esta última se origina la "Escuela
Patriótica de Veracruz”.
La primera
escuela pública del Estado se establece en Jalapa hacia 1794; a partir de una
donación hecha por Don Manuel de Boza. El ingreso como maestro a esta escuela
se condicionaba a una serie de exámenes y diversos análisis de conducta y
encuestas sociales para establecer si el candidato a maestro era el indicado o
no. Esta escuela, se propuso, sería, pública y gratuita, sin distinción de
clases sociales.
En 1824 la
Constitución Federal delegaba el ramo educativo a cada estado, por ello se
ordenó que los indígenas y todo aquel individuo que formara parte de la
sociedad tenían el derecho y la obligación de instruirse en materia de
lenguaje, ciencias, artes y valores.
La lucha
contra el analfabetismo tiene profundas raíces en el estado de Veracruz. Ya en
1852, el Gobernador Miguel Palacios Acosta, impulsa la primera cruzada
alfabetizadora en el medio rural, promoviendo una metodología que obligaba a
los padres a buscar un instructor y el apoyo para que sus hijos y en su caso
ellos, tuvieran acceso al conocimiento de las letras.
El 1 de
agosto de 1873 el Lic. Francisco Landero y Coss promulga la Ley 123, denominada
“Ley Orgánica de Instrucción Pública” o “Ley Landero y Coss”, donde se
establecen las bases para la integración de las juntas protectoras de los
establecimientos de instrucción pública; y del Congreso Pedagógico como
institución permanente para enfocar los problemas educativos. En esta ley se
sustenta el sistema organizado de la Educación del Estado de Veracruz y la
creación de la primera Escuela Normal. Desde entonces, Veracruz contaba ya con
sus maestros de talla magnánima como Esteban Morales y José Miguel Macías,
quienes valerosamente expusieron que la educación debía ser obligatoria,
democrática y comprometida con la sociedad en general.
A principios
del siglo pasado asume la Gubernatura del Estado Teodoro A. Dehesa, quien
mediante circular número 14 del 21 de diciembre de 1901, divide la Secretaría
de Gobierno en dos secciones: la de Gobernación y la de Justicia e Instrucción
Pública, responsabilizando a esta última de la Dirección Administrativa de la
Instrucción Pública en sus tres niveles.
Una etapa de
vital importancia se marca para la historia de la educación en la entidad,
cuando el Congreso Pedagógico de Maestros Veracruzanos, convocado por el
General Cándido Aguilar el 15 de febrero de 1915, adopta una resolución
trascendental, la cual declara que: la Educación queda a cargo del Gobierno del
Estado; acuerdo que es adoptado sin reservas por el Gobernador. Como
consecuencia, el 4 de octubre de 1915 el general Cándido Aguilar promulga la
“Ley de Educación Popular del Estado Libre y Soberano de Veracruz”, la cual
dispone que la rectoría y Administración de las escuelas estarán a cargo del
Consejo de Educación Popular. Dicho organismo es constituido por cinco
consejeros propietarios y cinco suplentes nombrados todos por la H. Legislatura
del Estado. Dependiente de este consejo, la ley mencionada crea un órgano
denominado Dirección General de Educación Primaria, como responsable de la
enseñanza en dicho nivel.
Posteriormente
el General Heriberto Jara, quien sustituye interinamente al General Cándido
Aguilar en la Gubernatura del Estado, con fecha 15 de septiembre de 1916 deroga
la Ley del 4 de octubre de 1915 y expide una nueva, con el objeto de conceder
una mayor participación y responsabilidad a los ayuntamientos en la
administración de la educación oficial. Suprime el Consejo de Educación Popular
y la Dirección General de Educación Primaria y crea una Secretaría de
Educación, concediéndole una categoría oficial y política idéntica a la que
posee la Secretaría General de Gobierno y, por lo tanto, su funcionamiento es
independiente al de ésta.
Sin embargo,
al asumir nuevamente la Gubernatura el General Cándido Aguilar, ya con el
carácter de Gobernador Constitucional manifiesta su franca oposición a que la
Secretaria de Gobierno quede dividida para dar lugar a la Secretaría de
Educación Popular, suprimiendo en breve a ésta última. Luego reparte la función
educativa entre un Jefe del Departamento Universitario y un Director General de
Educación Primaria. Para este último, dispone que fuera electo por cuatro años,
por todo el profesorado primario.
Un acto
importante del Coronel Adalberto Tejeda, como Gobernador Constitucional del
Estado en diciembre de 1920, fue promulgar las reformas y adiciones, que por su
iniciativa había hecho la H. Legislatura a la Constitución Política del Estado,
con relación a la educación pública, el artículo 68, Inciso 44, Fracción a),
establecía lo siguiente:
“El Gobierno
de la Enseñanza Primaria estará a cargo de la Dirección General de Educación,
cuyo Jefe será nombrado por la Legislatura (...) Esta Dirección será autónoma
en lo que se refiere únicamente en la parte técnica, pudiendo, por lo que a
esta parte corresponde, iniciar ante la misma Legislatura las leyes
respectivas. La Ley General de Enseñanza determinará el alcance de aquella
autonomía, la intervención que deba tener el Ejecutivo y las causas por las
cuales podrá ser removido el Jefe de la Dirección General”.
El Gobierno
de la República, en su preocupación por atender el servicio educativo de todo
el país, funda en 1921 la Secretaría de Educación Pública (SEP), con lo que
formalmente se asume la “federalización” de la educación.
Surge así la
creación de escuelas "federales" en cada entidad, bajo la
responsabilidad financiera del gobierno central. Sin embargo, tanto los estados
como los municipios tenían la potestad de crear escuelas subsidiadas. En 1924
la Secretaría de Educación Pública creó en el estado de Veracruz la Dirección
de Educación Federal, con residencia en Xalapa; los servicios prestados por
esta dirección fueron en aumento año con año.
El 30 de diciembre
de 1942, el Licenciado Jorge Cerdán, Gobernador Constitucional del Estado,
promulga la Ley número 113, General de Enseñanza, cuyo artículo 43º establece:
“Para el despacho de todos los asuntos que tengan relación con la educación
pública, se crea una dirección de carácter especial. Dicha dirección, se
denominará Dirección General de Educación Popular y dependerá directamente del
Ejecutivo del Estado (es la primera vez que se incluye oficialmente la notable
característica de “popular” a la Dependencia). Asimismo el artículo 46º.
Establece que “La Dirección General de Educación Popular, para el mejor
despacho de los asuntos que le competen, tendrá los siguientes Departamentos:
Técnico, de Enseñanza Normal, Administrativo, de Personal, de Estadística y
Publicidad y las demás Dependencias que se estimen necesarias”
En 1982 las
Delegaciones Generales Federales se transforman en Unidades de Servicios
Educativos a Descentralizar (USED), y en 1984 estas Unidades se convierten en
Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educación Pública en cada
Estado (SCEP).
El sistema
educativo en México y consecuentemente en nuestro Estado, se estructura
atendiendo a tres tipos de educación: la básica (3 a 14 años), la media (15 a
18 años) y la superior (18 años en adelante), así como a niveles y modalidades
educativas para cada tipo. Como sistema, organización, administración, recursos
y programas de trabajo su evolución ha estado orientada por la prestación del
servicio de educación primaria, ya que ésta era la única obligatoria y que
significaba satisfacer el mandato constitucional de garantizar el derecho a la
educación de todos los mexicanos. Fue apenas en 1993, con la modificación del
artículo 3° de la Constitución, que se conceptualiza la educación básica. Se
reafirma y amplía el derecho de todo individuo a recibir educación y se afirma
la obligación del Estado de ofrecer los servicios de preescolar, primaria y
secundaria, que comprenden la educación básica, distinguiendo que para los
individuos la obligatoriedad es la de cursar sólo la primaria y la secundaria.
La educación de tipo medio y la superior, también son promovidas y atendidos
por el Estado. El desarrollo y la diversidad de estos tipos de educación
obedecen a iniciativas públicas o privadas con orígenes y en contextos locales
específicos. La educación superior tiene su propia historia tanto en el ámbito
nacional como en cada entidad federativa.
En la
tendencia creciente de la Federación, de las últimas décadas, para transferir
íntegramente a las entidades del país la operación de todos los tipos de
educación, cabe acotar que en la descentralización de los servicios educativos
en México, indiscutiblemente por sus dimensiones, sobresale la federalización
de la educación básica y normal operada desde 1992; además de que, a esa
primera e inacabada tarea descentralizadora, se han sumado otras acciones de
este tipo, tales como la transferencia a los estados de la República del Comité
Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE),
el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONASEP) y el Instituto
Nacional para la Educación de los Adultos (INEA). Así mismo, se han
establecido, en los últimos años, organismos educativos con financiamiento
bipartita federación-estado como el Instituto de Capacitación para el Trabajo,
los Colegios de Bachilleres, los Colegios de Estudios Científicos y
Tecnológicos, así como los Institutos Superiores Tecnológicos Estatales. Además
de la generación de programas federales con esquemas de financiamiento
similares, como es el caso de: “Escuelas de Calidad”, “Oferta Complementaria
para la Infraestructura Educativa”, “Tecnologías de la Información” y el
“Programa Nacional de Becas” entre otros.
Todo esto
constituye un basto tema que ya ha sido y seguirá siendo tratado por diversos
especialistas y que por su amplitud bien pudiera abordarse en infinidad de
pláticas y ponencias, por lo que, a fin de ubicamos en nuestra temática, nos
centraremos principalmente en los aspectos que en Veracruz, constituyen la
experiencia de la federalización en el ámbito educativo de los sistemas
educativos básico y normal.
A partir de
1921 y hasta 1992 la historia da cuenta de como se fue creando en el ámbito
nacional, el andamiaje burocrático y administrativo para ofrecer educación a
toda la población, primero la elemental o primaria, a la que recientemente se
añade la secundaria y el preescolar.
Este
movimiento no fue ajeno a la general centralización de la vida nacional, en lo
económico, lo político y lo cultural. Sin embargo, el hecho de que algunas de
las entidades conservaran un sistema educativo propio, significó un rasgo de la
concepción federalista en la que se sustenta la definición de la República. En
esa época la concepción de federalizar la educación se interpretó como
centralización, por lo que la rectoría del Estado en materia educativa se
operaría a través de la nueva Secretaría. Desde entonces y hasta 1940, los
estados de la república firmaron convenios con el gobierno federal para cederle
el control de la totalidad o de una buena parte de los sistemas educativos
estatales.
No obstante
la hegemonía de esta concepción, también estuvo presente en el proceso de
desarrollo del sistema educativo la opuesta, es decir, la de que federalizar
tiene una dimensión descentralizadora.
Para
Margarita Zorrilla Fierro, la historia de la educación del México
posrevolucionario está marcada por tres grandes acontecimientos:
·
Primero, la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en
1921, con la misión de construir un sistema nacional y central de educación
pública que buscara garantizar un proyecto de nación.
·
El segundo acontecimiento fue la política de generalización de la
educación primaria con el Plan para el Mejoramiento y la Expansión de la
Educación Primaria en México, mejor conocido como el Plan de Once Años (1959‑1970).
·
El tercero, ha sido el proceso de federalización no centralista del
sistema educativo. En 1992 tiene lugar un hecho que inaugura una nueva etapa
de la descentralización de la SEP. Se firma el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), el cual es un acuerdo
político entre el Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados, el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con tres líneas de política
educativa: reorganización del sistema educativo, renovación de contenidos y
materiales educativos y revaloración de la función social del maestro.
A partir de
la firma del Convenio de conformidad con el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), se inicia formalmente en
el Estado de Veracruz, un complejo proceso de ajustes en las áreas encargadas
de coordinar los servicios federales y estatales de educación preescolar,
primaria, especial, secundaria y física en sus distintas modalidades, así como
de las instituciones formadoras de docentes. El proceso de federalización
educativa buscó para la educación básica, en el Estado, la fusión de la
Secretaría de Educación y Cultura del Gobierno del Estado y la -hasta ese
entonces- Dirección General de Servicios Coordinados de Educación Pública en el
Estado.
Nunca como
entonces, fue tan evidente la diferencia en la cultura de las instituciones;
Dos subsistemas, cuyo objetivo es la prestación del servicio de educación de tipo
básico, arraigados ambos en la geografía de nuestro estado. Uno promovido
localmente, con tradición centenaria, heredero del trabajo y prestigio de
preclaros educadores, permeado por la cultura de la autogestión y la
desconcentración de servicios. El otro, no menos importante, con la fortaleza
de ser garante de los valores e ideales consignados en el artículo 3°
constitucional, presentan dificultades para su integración.
En 1993 se
expidió en el ámbito nacional la Ley General de Educación, que norma los
procesos para la descentralización educativa e incluyó dentro de la educación
básica a la educación secundaria. En la entidad se reformuló la Ley Estatal de
Educación para responder así a la nueva organización y necesidades del sistema,
lo que buscaba favorecer la consolidación de la federalización educativa.
En el
terreno de los hechos, en Veracruz las iniciativas orientadas a objetivar las
tres líneas de política educativa contenidas en el Convenio se vieron, en
algunos casos, entorpecidas, disminuidas y hasta anuladas por factores
diversos. Desde la experiencia vivida durante el proceso, en el caso especifico
de Veracruz, mis apreciaciones son las siguientes:
El
veracruzano, es un pueblo con profundas raíces liberales; hecho que podemos
constatar en diversas manifestaciones de su cultura popular. No es difícil
entender así, el respeto a la libertad de coligación de los trabajadores de la
educación al servicio del estado. Circunstancia que desde hace décadas,
conlleva a la existencia y reconocimiento de diversos sindicatos magisteriales;
y al respeto irrestricto del libre albedrío de los trabajadores de la educación
para pertenecer o no a algún organismo sindicado, cambiar su filiación sindical
o simple y sencillamente, permanecer como empleado independiente sin perjuicio
alguno de sus derechos laborales.
En 1992
cuando se pactó la federalización de la Educación Básica y Normal, estaba en
marcha en nuestro país, lo que en el discurso oficial se denominó “Reforma del
Estado”: conjunto de acciones a través de las cuales se pretendía disminuir
sensiblemente el tamaño del aparato gubernamental y redefinir sus funciones,
para ponerlo en sintonía con los requerimientos de la liberalización económica.
El Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) constituye un
documento clave que posee un doble carácter: de pacto y de proyecto. En sus dos
dimensiones se otorga al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE) el más amplio reconocimiento como legitimo representante del magisterio.
La
federalización que establece el ANMEB constituye de hecho, una
descentralización restringida del subsistema de educación básica, que el SNTE
no deja de considerar una amenaza, por lo que su dirigencia nacional consigue
del gobierno federal la aceptación de los llamados “candados políticos y
operativos”, buscando así disminuir los riesgos de su disgregación.
El Gobierno
de Veracruz, al igual que todos los estados de la República se compromete, con
la orientación de la política educativa federal, sin posibilidades de que las
circunstancias particulares de los sistemas de educación básica y normal
propios del Estado pudieran ser consideradas.
El
compromiso contraído en el Convenio de conformidad con el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) y sus actores entra en
conflicto con la cultura e intereses propios del subsistema originalmente
estatal y sus actores.
Por
principio se manifiesta un rechazo por parte de la Sección 32 del SNTE para que
sus afilados pudiesen integrarse en espacios de trabajo, con el personal
afiliado a organismos sindicales magisteriales, del sistema educativo
originalmente estatal. Así mismo, los sindicatos magisteriales estatales
reaccionan, incluido la Sección 56 del SNTE, manifestándose en contra de que la
Sección 32 del mismo sindicato pueda ser reconocida como única y legítima
representante del magisterio en el Estado. Esto, aunado a las prácticas del
Sindicato Nacional de buscar posicionar elementos de su filiación, fieles a sus
intereses, como funcionarios en los niveles de dirección y supervisión del
ámbito federal, generaron un clima que trajo como consecuencia, la resistencia
de mandos medios y cadenas operativas de los servicios federalizados para
asimilar la autoridad de la Dependencia Estatal como instancia superior de
dirección.
El esquema
operativo de la Dirección General de Servicios Coordinados de Educación Pública
en el Estado, a pesar de contar con algunas delegaciones regionales, era
eminentemente centralista, característica que en los servicios federalizados
continúa a la fecha. Las delegaciones regionales que encuentran su origen en
este subsistema, presentan dificultades para fortalecer y concretar su función
desconcentradora pues el seguimiento a planes y programas y la atención a las
incidencias de personal adscrito al subsistema federalizado se atienden de
forma centralizada. Las delegaciones regionales apoyan básicamente, en
actividades referentes a distribución de nóminas y recepción de estadísticas.
Otra característica
que diferencia a los servicios federalizados de los originalmente
pertenecientes al estado, consiste en que el personal de base sindicalizado de
su cadena operativa, ocupa las posiciones que van desde maestro de grupo a
jefes de Departamento y hasta Director de Área. Algunos por dictamen de
escalafón otros por acuerdo del o con el sindicato. Aquí es donde
frecuentemente entran en conflicto los intereses de la institución, los del
orden sindical y en algunos casos los personales de cada trabajador, pues se
llegan a presentar casos en donde se es juez y parte, autoridad y representante
sindical.
En este
contexto, buscar avanzar en el logro de los objetivos previstos para la “nueva
participación social” y de “Supervisión” planteados en el convenio, violenta
fuertemente los intereses particulares y de grupo del Sindicato Nacional.
Actualmente,
a mas de veinte años de firmado el convenio, estas circunstancias prevalecen
pudiéndose constatar, que existe, al margen del Reglamento Interior de la SEV,
una estructura paralela, para la administración de los servicios federalizados
de los niveles Preescolar, Primaria, Especial, Indígena y de Educación Física.
Por un lado la Dirección General de Educación Popular cuenta, en su estructura
interior, con los Departamentos de Educación Preescolar, Primaria y Especial,
así como, un andamiaje de apoyo a los servicios originalmente creados por el
Gobierno del Estado y, paralelamente a esta estructura, operan bajo la
“supervisión” de la misma Dirección General, la Subdirección de Educación
Preescolar Federalizada, la Dirección de Educación Primaria Federalizada, el
Departamento de Educación Especial Federalizado y el Departamento de Educación
Indígena Federalizado. Del mismo modo encontramos que existen también, dentro
de las Direcciones Generales de Educación Física y de Educación Secundaria,
áreas específicas como la Dirección de Educación Física Federalizada y el
Departamento de Secundarias Estatales que dan cuenta de este paralelismo en la
administración de los servicios.
Atendiendo
las características propias de cada subsistema, igualmente se mantienen
vigentes los cuerpos normativos originales referentes a los aspectos de
seguridad social, así como, derechos y obligaciones laborales.
Todo lo
anterior junto con las problemáticas del ámbito financiero, parece haber
impactado de manera poco favorable, en los procesos e iniciativas que en
Veracruz se orientaron a objetivar los compromisos del Acuerdo Nacional.
Por cuanto a
contenidos, materiales educativos y validez oficial de estudios, así como,
revaloración de la función social del maestro. Los gobiernos Federal y del
Estado han orientado sus esfuerzos al logro de las metas convenidas, existiendo
aún problemáticas por resolver por parte de ambas partes. Aquí podemos
inscribir deficiencias relativas a la oportunidad con que se proporcionan al
Estado los materiales educativos para su distribución y del gobierno del
Estado, en lo concerniente a la observancia del calendario escolar.
En el
aspecto de la revalorización del magisterio; Si bien es cierto que se ha
trabajado para la integración del sistema que articula esfuerzos y experiencias
en el ámbito de la formación, actualización y superación permanente de
maestros, así como, en la investigación pedagógica y, se estableció la carrera
magisterial, el proceso de construcción ha sido largo y accidentado, impactado
en muchos momentos por la indefinición y limitaciones del orden normativo y
presupuestal; Consecuentemente este aspecto se ha visto poco estimulado, en
especial el de la investigación pedagógica.
En lo
financiero conviene destacar que los comunicados del presupuesto federal para
los servicios educativos transferidos al Estado, que envía la SEP al inicio de
cada ejercicio presupuestal, equivalen a una “caja negra” por la carencia de la
Guía Programática Presupuestal Federal correspondiente, en la que se detallan
los recursos autorizados para cada programa, subprograma y proyecto
federalizado; dicho instrumento normativo la SEP lo dejó de proporcionar a los
estados desde mediados de la década de los años noventa, aunque centralmente en
dicha Secretaría sigue siendo una herramienta básica de planeación.
La situación
descrita ha dejado en estado de indefensión a la administración Estatal en
varios aspectos, al no contar con puntual y oportuna información
financiero-presupuestal, requiriéndose ineludiblemente -con base en el
contenido de la Ley de Coordinación Fiscal que el gobierno Federal, en
coordinación con las autoridades de las entidades, transparente los analíticos
de plazas, los criterios y las bases de cálculo respectivas, así como
clarificar los mecanismos de distribución y asignación de recursos dentro del
Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal. Lo anterior
a fin de evitar que las radicaciones de los recursos para el financiamiento de
los servicios educativos federalizados y de subsidio federal resulten con
importantes diferencias negativas en algunos renglones presupuestales en contra
de la hacienda estatal.
Este
problema ha sido históricamente recurrente, al parecer debido a diferencias en
los mecanismos y políticas de presupuestación entre la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el propio
Estado; teniendo como principal consecuencia el envío, por parte de la SEP, de
radicaciones deficitarias para cumplir con diversos compromisos -anteriores y
actuales- transferidos al Gobierno Estatal.
Algunos de
los aspectos que, desde la operación cotidiana, inciden o han propiciado esta
problemática son los siguientes:
a.
Falta de claridad en las políticas distributivas de los recursos
federales destinados al financiamiento de la educación.
b.
Información insuficiente a la entidad, dado que se envían
recursos a "bolsas" presupuestales de rubros globales, sin detalle de
analíticos ni precisión en los criterios ni en las bases de cálculo de las
asignaciones presupuestales.
c.
Problemas de coordinación interna y externa entre dependencias
federales, básicamente entre la SEP y la SHCP, significándose una
desarticulación entre las áreas de SEP que operan y toman decisiones que
impactan presupuestalmente con las que programan y presupuestan recursos.
d.
Ausencia de seguimiento real y sistemático de presupuestos irreductibles,
gastos de operación y nuevas necesidades de los servicios educativos que se
ofertan, aunado a insuficiente evaluación conjunta SEP-Autoridades Estatales.
e.
Carencia de espacios para el intercambio de diálogos informados
entre Mandos Medios y Superiores de la SEP y el Estado para resolver de fondo
esta problemática, a fin de fortalecer el federalismo educativo.
f.
Deficiencia del Estado en el reclamo oportuno, legalmente sustentado,
para que se actualicen e indexen los incrementos salariales, las prestaciones y
las programaciones detalladas de recursos autorizados y comunicados formalmente
por SEP, con fundamento en analíticos de plazas, bases y criterios de cálculo
conjuntamente conciliados entre la SHCP, la SEP y el estado.
g.
Inercias y "costumbres" burocráticas que favorecen vacíos
que impiden el flujo oportuno de información oficial; y
h.
Ausencia de una programación correctiva y preventiva de los recursos con
escasa planeación estratégica y prospectiva de los servicios educativos de cada
entidad.
Lo descrito,
sumado a otros factores, propició la generación de adeudos presupuestales de la
Federación en distintos renglones del ramo educativo que afectaron significativamente
-como ya se ha mencionado- a las finanzas estatales; y que, al no resolverse de
fondo, los respectivos montos deficitarios se incrementan y potencializan año
con año. Esta situación crea, independientemente de lecturas partidistas,
tensiones innecesarias entre la Federación y el estado por falta de
transparencia en el financiamiento federal del gasto público destinado a
educación.
A partir de
la firma del Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB),
1992, se estableció un doble mecanismo de revisión salarial que afecta
drásticamente a la administración estatal:
·
La negociación central SEP-SNTE, para la revisión de incrementos
salariales generales y;
·
La que cada gobierno estatal tiene que concretar -con base a parámetros
determinados por el gobierno federal- con la respectiva sección o secciones
sindicales.
La negociación central,
entre otras, tuvo las siguientes características:
I.
La respuesta oficial de SEP sólo se dirige al sindicato; con algunas
imprecisiones respecto a qué corresponde exclusivamente al DF y qué al resto de
entidades federativas.
II.
No se emitían comunicados formales al Gobernador del Estado con los resultados de
las revisiones salariales y de prestaciones genéricas.
III.
Las minutas SEP-SNTE las distribuía el sindicato con singular agilidad a sus representantes en
las entidades, el mismo día que se firman, como la "negociación nacional
autorizada por la Federación".
IV.
La autoridad educativa estatal era requerida por el sindicato para que diece
respuesta formal a las "autorizaciones nacionales", así como para que
atiendiese planteamientos locales.
V.
No se conto con un mecanismo SEP-Gobierno de los estados, que resultara
ágil y pertinente, para que la autoridad estatal contara con información oficial y
oportuna sobre las características y alcances de la negociación laboral
central, para efectuar en mejores condiciones la respectiva a nivel estatal.
VI.
Se presentaban distintas interpretaciones de las minutas en algunas áreas de la
SEP; resultando parciales o sesgadas en algunos casos por la carencia de
políticas claras y ausencias normativas.
VII.
Existieron vacíos para regularizar presupuestalmente algunos conceptos que autorizo la SEP con
lo que realmente aprobaba la SHCP (quinquenios, pago de sustitutos por
licencias de gravidez y prejubilatorias, seguridad social del personal
subsidiado).
VIII.
Carencia de instrumentos legales y normativos que clarifiquen políticas salariales,
"reglas del juego", tiempos y mecanismos de la negociación laboral;
así como el manejo específico de incrementos y prestaciones para cada grupo de
trabajadores de la educación: básico, homologados, personal de apoyo, etc.
IX.
Centralmente, la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) Ajusco y la SEP
acuerdan incrementos salariales, retabulaciones, recategorizaciones o prestaciones
que comunican directamente a los trabajadores de las unidades regionales,
mismos que reclaman los pagos respectivos al Gobierno Estatal, sin que
presupuestalmente se regularicen esos conceptos.
Por otro lado, las negociaciones
locales que concreta el gobierno estatal con base en porcentajes y
parámetros determinados centralmente, tuvieron en lo general las siguientes
particularidades:
I.
A partir de sugerencias o recomendaciones de la SEP, la entidad “cierra la
negociación local” sin precisiones claras y oficialmente comunicadas.
II.
Se propicia que algunos estados “se disparen”, rompiendo equilibrios
en el concierto nacional y complicando la negociación en la entidad.
III.
Se descalifican o se desconocen centralmente, para efectos
presupuestales, la aplicación que hace el estado de diversos conceptos de pago
de algunos de los recursos autorizados en "las bolsas de
prestaciones" establecidas por el gobierno federal.
En este
apartado cabe destacar que el impacto global de algunos de los conceptos de
pago que acuerda centralmente la SEP, o los sugiere, y que el gobierno del
estado cubrió, al no regularizarse con oportunidad en el Presupuesto de Egresos
de la Federación respectivo, afecta en forma significativa el erario de la
entidad que paga prestaciones económicas que no están incluidas en las
radicaciones de los recursos financieros federales etiquetados para el pago de
los servicios que la Federación descentralizo a los estados de la República.
Para
finalizar, la federalización permite a los estados demostrar su capacidad para
conducir sus esfuerzos en materia educativa poniéndoles en la posibilidad de
desarrollar proyectos educativos innovadores. El proceso descentralizador es
evidentemente irreversible y ofrece oportunidades y ventajas como una
planeación y toma de decisiones apegada a la realidad; operar proyectos locales
surgidos de diagnósticos reales y en el aspecto laboral realizar negociaciones
en el propio Estado. Sin embargo, también presenta desventajas como la
dependencia y deficiencia en cantidad y oportunidad del presupuesto federal
provocando que muchas iniciativas se frustren y muchas negociaciones se
entorpezcan.
Era entonces
necesario buscar alternativas para vencer los vicios producto de tradiciones
heredadas, el centralismo característico del subsistema, que ahora se replicaba
en el Estado.
Indiscutiblemente
Veracruz, entre los principales desafíos a que se enfrentó en el ámbito del
financiamiento del servicio educativo, destaca el de fortalecer con equidad el
marco jurídico vigente para transparentar los mecanismos del gasto educativo
nacional, a través de un proceso gradual, en el que activamente participaran
las dependencias directamente involucradas del Ejecutivo Federal y de los
gobiernos estatales, así como el propio Congreso de la Unión y los congresos
locales; a fin de:
·
Cumplir con los compromisos financiero-presupuestales que establecen el
ANMEB y la Ley de Coordinación Fiscal;
·
Cubrir los actuales vacíos normativos y establecer criterios de
distribución claros, objetivos y consistentes que estén acordes con la
concepción federalista de nuestra Carta Magna;
·
Resolver problemas y asimetrías presupuestales que cotidianamente
afrontan las entidades del país, derivados de insuficiencias en los recursos
federales que reciben los estados, y que no guardan relación consistente con
sus datos de población o con el esfuerzo financiero que realiza cada entidad;
·
Construir conjuntamente, Federación y estados, fórmulas más equitativas
y consistentes que contribuyan a utilizar el financiamiento como instrumento de
planificación para fortalecer la calidad de los servicios educativos;
·
Superar vacíos e imprecisiones de la SEP, como entidad normativa de la
educación de nuestro país, en la comunicación a los estados de los resultados
de la negociación laboral central de salarios y prestaciones, que anualmente
concreta la Federación y;
·
Erradicar duplicidades y ausencias en la negociación laboral que se
realiza centralmente con el personal de asistencia y apoyo a la educación, que
presenta también importantes lagunas, tanto en la comunicación formal y
oportuna a las entidades, como en las regularizaciones presupuestales
respectivas.
En la búsqueda
de alternativas que robustecieran el marco normativo que regulaba las fuentes y
distribución del financiamiento de los servicios educativos del país, se
insistía a que en estos procesos se diese, en forma comprometida, la
concurrencia de todos los agentes y actores directamente involucrados para la
construcción conjunta de una base legal que -con equidad y justicia
federalista- equilibrase, transparentara y fortaleciese los servicios
educativos de cada entidad.
RCL2003
