LA MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL EJE
DE LA REESTRUCTURACIÓN INSTITUCIONAL, PROPUESTO EN EL PROVEC 1999-2004.
"Hoy, Veracruz demanda una adecuada oferta de
servicios públicos, con disciplina fiscal, con servidores públicos eficientes,
y con sistemas ágiles que eleven los niveles de calidad y de cantidad de los
servicios que el gobierno ofrece a la ciudadanía.”
"Haremos nuestro máximo esfuerzo para mantener una
eficiente y oportuna coordinación de las acciones de gobierno entre los niveles
federal, estatal y municipal.”
"Nuestro propósito fundamental es propiciar que la
vida del estado se desarrolle bajo criterios de equilibrio sustentable y con
una infraestructura moderna y duradera."
Estas palabras fueron vertidas por el Gobernador Miguel
Alemán Velasco, en el discurso con que dio inicio la Consulta Ciudadana,
orientada a conformar el Plan Veracruzano de Desarrollo 1999-2004 el día 26 de
enero de 1999. La visión que en ellas subyace se vio reflejada en el Proyecto Estatal,
contenida el cuarto eje rector - “Modernización de la administración pública”- para
el desarrollo de Veracruz.
El eje para la “Modernización de la Administración
Pública” se afirmó, articularía acciones orientadas a la planeación, promoción,
regulación, control, vigilancia, a la integración de la información en un
sistema moderno y confiable de apoyo a la gestión pública.
Se afirmó que las dependencias del Gobierno Estatal se
transformarían en centros de resultados, que adquirirían compromisos concretos
con el Ejecutivo, que serían medibles en términos de los beneficios que
reportaran a la población y de la calidad de los servicios prestados. Se
estableció el compromiso de diseñar y construir indicadores que permitan medir
objetivamente los resultados obtenidos.
Se estableció el compromiso de una gestión pública
honesta y transparente, capaz de combatir la corrupción y la impunidad, que
buscaría favorecer un nuevo equilibrio de poder para que el estado y los
municipios participen más equitativamente en la distribución de los recursos y
responsabilidades públicas.
Dentro de este marco de principios y compromisos que
orientan una visión de avanzada para la gestión pública, el Programa
Veracruzano de Educación y Cultura 1999-2004 (PROVEC), en su Eje de la
reestructuración institucional inscribe la necesidad de impulsar una profunda
reorganización de todos los elementos del sistema educativo, sustentada en la
formulación de nuevas relaciones en sus aspectos estructurales, con el fin de
que la unificación de esfuerzos de los componentes estatal y transferido de la
federación, les permita interactuar entre sí, así como articularse con los
diversos niveles de autoridad de la Secretaría de Educación y Cultura y con
toda la sociedad, como un sistema unitario aunque articulado en subsistemas
complementarios.
Esta conjunción de esfuerzos, se afirmó, exigiría la
progresiva unificación organizada y la adecuación oportuna de la normatividad.
Así como, un movimiento amplio de descentralización y desconcentración de las
funciones educativas, a la par y en congruencia con una descentralización
administrativa.
En general el PROVEC 1999-2004 establece formalmente tres
periodos para su ejecución: Fase de implantación y desarrollo a objetivarse del
año 2000 a 2001, Fase de consolidación a objetivarse del año 2002 a 2003, y
Fase de proyección social a concretarse en el año 2004. Esto último es
coherente, con las consideraciones teóricas para la formulación de un programa
o proyecto, que implica introducir organización, racionalidad, compatibilidad y
coherencia a la acción que se pretende desplegar mediante la ejecución de sus
procesos. Este procedimiento permite revisar las posibilidades de realización,
sistematización, programación y actuación, con criterios de eficacia operativa
y eficiencia a fin de lograr que el conjunto de acciones respondan a las
situaciones identificadas como insatisfactorias.
El resultado de todo proyecto es alcanzar un cambio de la
situación inicial -efecto concreto que se logra con su realización-, o un
producto -elemento material o de servicio que se genera para producir el
efecto-; éste se realiza dentro de los límites de un presupuesto y de un
período dado.
En suma, para formular programas y proyectos hay que
tomar en cuenta los objetivos y metas que se deben alcanzar, manejar e integrar
los diferentes datos e información recopilados del análisis situacional
–diagnóstico- y desarrollar las cualidades de la eficiencia y eficacia
operativa con el propósito de convertir las ideas en acción. Pero además,
también supone un proceso de gestión que incluye las acciones siguientes[1]:
• Programación: Implica la división del programa o proyecto
en etapas o fases, fijar su duración y distribución de los recursos en función
de los propósitos y objetivos.
• Administración: Supone acciones de dirección,
capacitación, asistencia, y toma de decisiones para optimizar el logro de los
objetivos.
• Coordinación: Significa asegurar que las diferentes
partes del trabajo se integren con eficiencia, establecer vínculos e
interacciones, entre el coordinador del proyecto, el equipo técnico y a su vez
con otros actores involucrados adscritos a organizaciones que conforman la red
sistémica, así como la distribución de las responsabilidades.
• Supervisión y control: Requiere que quienes ejecutan el
proyecto, se mantengan informados, administren y manejen los cambios que puedan
ocurrir en el curso del mismo, de modo de modificar o ajustar el plan de
trabajo cuando sea necesario.
Como decisiones estratégicas, derivadas del eje de la
reestructuración institucional el PROVEC 1999-2004 se compromete con ocho
líneas de acción:
• Reestructurar el sistema educativo y actualizar su
normatividad.
• Integrar el Consejo Estatal de Participación Social en la
Educación con la concurrencia de todos los agentes educativos y culturales.
• Reforzar la vinculación entre los niveles educativos y
los servicios que ofrecen, tanto públicos como privados.
• Establecer y operar un sistema de planeación educativa y
cultural participativo y con visión prospectiva.
• Desarrollar un sistema estatal de investigación e
innovación educativa.
• Diseñar un sistema estatal de evaluación educativa.
• Establecer un sistema coherente de formación,
actualización, capacitación y perfeccionamiento para los trabajadores de la
educación.
• Desarrollar y operar un modelo de descentralización que
acerque la acción educativa a las problemáticas y necesidades regionales,
municipales y locales, con criterios de equidistancia y equiservicio.
• Cada una de estas decisiones estratégicas que se traducen
en líneas de acción, conllevan a un conjunto de actividades organizadas y
articuladas entre sí, para alcanzar determinadas metas y objetivos específicos
y estoy seguro serán materia de infinidad de ponencias. Sin embargo, a fin de
acotar el tema de la presente intervención nos centraremos únicamente en dos de
ellas: Reestructurar el sistema educativo y actualización de su normatividad y,
• Desarrollar y operar un modelo de descentralización que
acerque la acción educativa a las problemáticas y necesidades regionales,
municipales y locales, con criterios de equidistancia y equiservicio.
Coincidimos en el hecho de que el Sistema Educativo
Estatal debe ordenarse en una estructura y regirse por una normatividad que se
actualizase constantemente, así como en la necesidad de orientar acciones
tendientes a la descentralización del sistema como parte fundamental de la
reingeniería interna del sector educativo.
El proceso de federalización educativa, a partir de la
firma del Convenio de Conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización
de la Educación Básica y Normal (ANMEB), buscó para la Educación Básica en
Veracruz, en atención a su línea de política pública orientada a la
reorganización del sistema educati vo, la fusión de la Secretaría de Educación
y Cultura de la Administración Pública Centralizada del Estado y la -hasta ese
entonces- Dirección General de Servicios Coordinados de Educación Pública
Federal que operaba en la entidad.
Actualmente, a más de diez años de firmado el Convenio,
existen en el Sector Educativo Estatal, estructuras paralelas, para la
administración de los servicios federalizados de los niveles Preescolar,
Primaria, Especial, Indígena, de Educación Física y Secundaria. Hasta el día 6
de agosto de de 2004, por un lado la Dirección General de Educación Popular
contó, en su estructura interior, con los Departamentos de Educación
Preescolar, Primaria y Especial, así como, un andamiaje de apoyo a los
servicios originalmente creados por el Gobierno del Estado y, paralelamente a
esta estructura, operaban bajo la “supervisión” de la Subsecretaría de
Educación Básica de SEC, la Subdirección de Educación Preescolar Federalizada,
la Dirección de Educación Primaria Federalizada, el Departamento de Educación
Especial Federalizado y el Departamento de Educación Indígena Federalizado. Del
mismo modo encontramos que existen también, dentro de las Direcciones Generales
de Educación Física y de Educación Secundaria, áreas específicas como la
Dirección de Educación Física Federalizada y el Departamento de Secundarias
Estatales que dan cuenta de este paralelismo en la administración de los
servicios.
Atendiendo las características propias de cada
subsistema, igualmente se mantienen vigentes los cuerpos normativos originales
referentes a los aspectos de seguridad social, así como, derechos y obligaciones
laborales.
La Administración de Gobierno 1999-2004 recibe la
Secretaría de Educación y Cultura (SEC) en diciembre de 1998, con una
estructura operativa constituida por 20 unidades administrativas organizadas de
la siguiente forma: 1 Secretaría (Jefatura del Sector), 1 Subsecretario, 3
Direcciones Generales, 1 Dirección de Área, 1 Unidad Administrativa, 1 Unidad
de Planeación y Evaluación, 9 Delegaciones Regionales y 3 organismos
desconcentrados.
Para marzo de 1999 sin mediar exposición de motivos, se
emite un nuevo Reglamento Interior de la SEC; ahora constituida por 30 unidades
administrativas, lo que refleja un incremento en su estructura organizacional
de un 33%. Es significativo mencionar que se incrementa a 3 el número de
subsecretarias, a 8 el número de direcciones generales, se consideran 4
coordinaciones generales y 1 departamento dependiente del Secretario. Además,
se incluyen igual los 3 órganos desconcentrados y se incrementan a 10 las
delegaciones regionales.
Tres años después, en marzo de 2002 la estructura
orgánica del Poder Ejecutivo del Estado sufre un ajuste, en función de su
problemática presupuestal y financiera. Con Decreto publicado en la Gaceta
Oficial del Estado número 60, homologa, readscribe y suprimen diversas áreas de
la administración pública del Estado. La Secretaría de Educación en función de
esto, modifica el nombre de su Dirección General de Administración por el de
Unidad Administrativa, siendo el nivel inmediato inferior, el de Jefatura de
Departamento.
Durante el mes de agosto de 2004, a poco menos de 120
días antes de terminar la Administración de Gobierno, nuevamente se modifica el
Reglamento Interior de la SEC; ahora incrementando a 49 el número de unidades
administrativas, esto es, un 59% mas de áreas adjetivas que al recibir la
administración en 1998. Es entonces que la estructura orgánica de SEC la
constituyen: 1 Secretaría (jefatura del Sector), 3 Subsecretarías, 12
Direcciones Generales, 5 Dirección de Área, 12 coordinaciones de área, 2
comisiones, 10 delegaciones regionales, 1 departamento dependiente del
Secretario y al menos 3 organismos desconcentrados, sin que se puntualice
cuales son. Deja así abierta, la posibilidad de que se sumen el número de
órganos desconcentrados y descentralizados que el Ejecutivo del Estado
considere necesario crear y sectorizar al ramo educativo y cultural.
El Programa Operativo Anual de la SEC a 2004, se
desarrolla a través de 22 unidades presupuestales, 9 programas, 35 subprogramas
y 200 proyectos. Lo anterior representa, un incremento del 54% en el número de
unidades presupuestales, 33% en programas, 20% en subprogramas y sólo el 12% en
el número de proyectos, con relación a 1998 en que se operó, con 10 unidades
presupuestales, 6 programas, 28 subprogramas y 175 proyectos.
Del análisis de los procesos de reestructuración operados
en la SEC podemos concluir, que al cierre de la gestión de gobierno, el
compromiso consignado en el “Programa Veracruzano de Educación y Cultura
1999-2004”, en el sentido de fortalecer los procesos y las acciones del
federalismo educativo en la Entidad, deja por cuanto a “la reorganización del
sistema educativo”, acordada en el Convenio de conformidad con el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) estructuras
paralelas, para la administración de los servicios federalizados de educación
básica y normal. No se concretaron acciones de fondo orientadas a la
unificación de los dos subsistemas existentes.
Por otro lado, el reporte sectorial en los informes de
gobierno, no aporta evidencia de acciones de fondo, orientadas al
fortalecimiento y consolidación de algún modelo de operación administrativa
descentralizada o por lo menos de desconcentración regional.
Lo que sí encontramos, fue que la Administración Central
de la Secretaría engrosó su burocracia en un 59%, aumentando el número de
proyectos sustantivos únicamente en un 12% más, comparándole con la gestión que
le precedió. Así mismo, llama la atención la desaparición de instituciones de
control estratégicos con gran valor histórico para el Sector Educativo Estatal,
como las Direcciones Generales de Educación Popular del Estado y la de
Enseñanza Media Superior y Superior.
Con relación a esto último, es oportuno señalar que el
crecimiento intempestivo de la estructura directiva, la fragmentación de sus
instituciones y reorganización de sus tramos de control, eminentemente traerán
aparejado para la nueva administración, efectos que se significarán en
detrimentos del orden financiero, organizacional y operativo del sector, pues
el proceso de reestructuración ante el relevo institucional en 2004, no contará
con el tiempo suficiente para su adecuada objetivación y consolidación.
Quedan en el aire algunas preguntas que nos invitan a la
reflexión: Si las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades
públicas estatales se constituyen como instrumentos para la ejecución de la
política pública, el cumplimiento de sus programas, objetivos y metas
contenidas en un plan estatal de desarrollo, ¿En dónde quedaron los compromisos
vertidos en el PROVEC 1999-2004 y sus tres periodos de ejecución, así como los
recursos asignados? y por último ¿A qué intereses, o plan de desarrollo estatal
obedece, esta última estructura orgánica que se hereda en el ámbito educativo,
a la administración de gobierno 2005-2010?
[1] Fondo de Naciones Unidas para la Infancia/UNICEF
Colombia. Fundación Antonio Restrepo Barco. Diseño y Evaluación de Proyectos:
Una Herramienta para el Fortalecimiento Institucional, Pp. 20.
RCL2004
RCL2004
