Notas sobre la formulación y Análisis de Políticas Públicas

Si nos ocupamos de buscar entre los antecedentes de las Políticas Públicas podemos afirmar, que los principios de su análisis y formulación les encontramos con el surgimiento del Estado Social que a partir de la Segunda Guerra Mundial, se hace cargo de regular la economía y el desarrollo nacional.

En ese contexto, el gobierno otorga un conjunto de garantías e intervenciones para asegurar un nivel mínimo de salario, alimentación, salud, vivienda y educación a los ciudadanos. En este marco, todas las instituciones de la administración pública crecen y se especializan. El Estado asume funciones relacionadas con la atención de problemas concretos que demandan conocimiento científico y tecnológico y el desarrollo de especialidades disciplinarias.

En la actualidad, el desarrollo tecnológico ha hecho indispensable que las crecientes responsabilidades de los gobiernos incluyan una dimensión de cálculo técnico que ha sido incorporada de modo progresivo a las decisiones públicas.

Para el cumplimiento de los fines del Estado, los gobiernos han instrumentado medidas políticas de carácter obligatorio, cuya elaboración implica varias etapas: se definen y ubican los problemas, se diseñan las políticas orientadas a dar solución a los problemas, se instrumentan y evalúan las políticas implementadas.

Nuestro tema centra su atención justo en la etapa de formulación, donde conoceremos los principales tipos de Políticas Públicas. La formulación es una guía para orientar las políticas; parte del proceso para la formulación de las políticas, es el análisis que se lleva a cabo con el fin de exponer y elaborar políticas.

El Estado atiende los problemas de diversas maneras y con distintos instrumentos, es decir, no hay un modo único de afrontar la solución o tratamiento de los problemas, sino una diversidad de políticas.

Así pues, entendamos a las políticas públicas como programas de acción gubernamental, resultado de una intervención pública que se aplica a un sector de la sociedad, o a un espacio geográfico concreto.

La mayoría de autores coinciden en afirmar que las características de las políticas públicas son las siguientes:

1.  Tienen un contenido, porque movilizan recursos para obtener resultados concretos.
2. Tienen una orientación normativa: expresan unas preferencias ideológicas.
3. Tienen un elemento de coacción: los poderes públicos disponen de una autoridad que se impone a la colectividad.
4. Tienen unos resultados/efectos => decisión (output) => efecto (outcome).
5. Tienen una territorialidad: se implementan en espacios geográficos concretos. Cada vez más, las políticas tienen tendencias multinivel (cada vez intervienen más instancias).
6. Disponen de recursos: económicos, técnicos (expertos, maquinaria...), legales (genera constricciones, pero también oportunidades), y cognitivos (técnicos, experiencia, científicos...). 

Los poderes públicos movilizan estos recursos para generar políticas públicas.

Las teorías sobre políticas públicas se han configurado sobre dos tendencias, la primera que se desarrollo en EE.UU ha puesto el acento en el análisis de las distintas tecnologías de gestión, sin importar quien tiene el poder, apunta a mejorar el rendimiento de éste; la segunda con desarrollo en Europa destaca conceptos, tales como definición de problemas o conflictos, decisiones alternativas, estilos de gestión, arenas de poder, ganadores y perdedores en cada política, ideas en los procesos y sentido común en las hegemonías culturales.

Como señala Gomà, Ricard y Subirats, Joan (1999), entre las distintas fases y dimensiones de análisis de una política pública encontramos:

1. “La dimensión simbólica de una política pública, vinculada a la construcción y definición de los problemas de agenda y que supone un conflicto epistémico.
2. La dimensión de estilo, relacionada con el proceso de negociación, y que expresa los distintos modelos de interacción.
3. La dimensión sustantiva, referida a la toma de decisiones y donde aparecen las opciones de fondo.
4. Finalmente, la dimensión operativa en el proceso de implementación de las políticas públicas y de donde surgen los escenarios de gestión”.

G. Starling (1982), explica el proceso de formación e implementación de las políticas públicas y su análisis, distinguiendo:

 i. identificación de problemas,

 ii.        formulación de política,

 iii.        decisión,

 iv.        implementación y

  v.        evaluación.

La evaluación de política pública, permite una redefinición del proceso, posibilitando una nueva negociación y decisión sobre el problema, como también una implementación distinta.

Las secuencias de las fases de una política pública no son estrictamente lineales, ya que existen interacciones complejas entre fases.

Las dificultades que existen en el análisis de políticas públicas, surgen con los problemas de generalización y teorización a partir de análisis de casos concretos.

Como expresan O. Oszlak y G. O’ Donnell (1995), “las políticas estatales (o públicas) permiten una visión del Estado “en acción” desagregado y descongelado como estructura global y “puesto” en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales”.

Este enfoque dinámico, empírico e inductivo que se propone con el análisis de políticas públicas, implica el estudio de casos, que presenta al mismo tiempo como dificultad la generalización de estos, es decir cómo desde un caso particular de una política pública obtenemos conclusiones generales y válidas.

Precisamente T. J. Lowi (1964) propuso superar estas dificultades, a través de un esquema analítico integrador, es decir con una clasificación de las políticas que cubre todas las posibilidades y que es suficiente para categorizar la mayoría de las políticas sin importar los matices.

Siguiendo el esquema de T. J. Lowi, las políticas públicas locales pueden clasificarse en:

1)   Regulatorias: Tienen como objetivo dictar normas que disciplinen, regulen, limiten una actividad (la tasa de alcoholemia, el nivel de música de las discotecas...). Tienden a ser conflictivas pues involucran una decisión previa sobre quién se verá afectado en el corto plazo. Por ejemplo, no es posible otorgar un canal de TV o una ruta aérea a todos los solicitantes. Las decisiones particulares deben ser la aplicación de una regla general y caen por tanto en la normatividad universal de la ley. Los impactos más duraderos de las políticas regulatorias se perciben en la economía, por eso las decisiones regulatorias se acumulan en las ramas sectoriales. Reducen o aumentan las opciones individuales. Implican antagonismo, aunque tienen una duración limitada.

2)   Redistributivas: Tienen que ver con el modo en que se distribuye la riqueza, la renta nacional: políticas educativas, sanitarias, de pensiones... Generan beneficios a amplios sectores de la sociedad. No generan muchos conflictos en general (porque benefician a mucha gente), pero cuando lo hacen, son peores que los generados por las regulativas (en el momento de las negociaciones con la patronal y los sindicatos). Incluyen las relaciones entre amplias categorías sociales de individuos, por lo que las decisiones individuales deben estar interrelacionadas. El objetivo de la política redistributiva es la propiedad, no el uso de la propiedad. El factor determinante son las expectativas sobre la redistribución posible.

3)   Distributivas: Distribuyen privilegios, beneficios, a sectores de la sociedad, o a espacios territoriales concretos. Pueden generar conflictos pues son aquellas en las que se toman decisiones de corto plazo sin considerar la limitación de recursos. Este término se usó por primera vez en el siglo XIX, aunque se extendió hasta incluir la mayoría de las políticas sobre la tierra y las propiedades públicas, de investigación y desarrollo, los servicios en favor de agricultores y empresarios, de trabajadores, los impuestos y aranceles tradicionales. Las políticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden dividirse los recursos y repartirse en pequeñas unidades, o bien por el hecho de que varias personas pueden hacer uso de los bienes, como las carreteras. No implican antagonismo, y en general se satisfacen los reclamos de los grupos más activos y organizados con una mayor desagregación de los beneficios.

4)   "Constituyentes": Modifican las reglas del juego político. A partir del carácter coactivo de las políticas, que tiene que ver con modificaciones del régimen político y/o administrativo, pues aumentan o disminuyen la jurisdicción gubernamental, alteran el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, aumentan o restringen las opciones de acción privada o pública.

Ahora bien, el ciclo de las políticas públicas puede descomponerse en las fases siguientes:

a)   Definición de la agenda: Se produce cuando un problema o cuestión suscita interés público, y reclama una intervención política. Entonces, se incluye en la agenda (entra en la agenda política, pero no quiere decir que ese problema no existiera antes).

b)   Formulación de alternativas: Opciones para la solución del problema que hay. “Alternativa 0” = no hacer nada (también es opción).

c)   Decisión: Se adopta una o varias de las alternativas.

d)   Implementación: Ejecución, puesta en práctica de la política. Suele haber déficit en la implementación (se implementa mal, no se implementa, o lo hace a medias).

e)   Evaluación: Se analiza cómo ha ido esa política, si ha funcionado, qué efectos ha tenido.

f)    Redefinición de la política: Se evalúan los resultados y se cambian si hace falta, para el futuro.

Se trata de un proceso lineal-circular:

que puede generar grandes redes de influencia:

 

Finalmente, al realizar el estudio de las políticas públicas, Lowi nos permite distinguir cuatro elementos de importancia: Actores colectivos, Marco institucional, Expectativas e Impacto; es en la concepción de Estado de Lowi, donde el Estado proporciona el marco institucional a través de las políticas públicas, estos producen un impacto que tiende a satisfacer las expectativas de los actores colectivos.

Bibliografía:

Gomà, R. y Subirats, J, (1998), “Políticas Públicas en España”, Ariel Ciencia Política.

Gordon Rapoport, Sara, (1999), “Formulación de Políticas” en Políticas Públicas y Gobiernos Locales - Ensayos, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C.

Gomà, Ricard y Subirats, Joan. (1999) “Políticas Públicas: Hacia la renovación del instrumental de análisis”, pág. 28, en “Políticas Públicas en España, contenidos, redes de actores y niveles de gobierno”, Ariel Ciencia Política, España.

LOWI, T. J. (1964), "Políticas públicas, estudios de caso y teoría política". En: AGUILAR VILLANUEVA, L. F.: La hechura de las políticas. 2a. ed. México: Miguel Angel Porrúa.

Oszlak, Oscar y O’Donnell, Guillermo (1995), “Recientes transformaciones del Estado Latinoamericano”, en Estado y Políticas Estatales REDES, Vol. II, No. 4, Buenos Aires.

Starling, Grover. “Understanding American Politics” (1982) The Dorsey Press. Homewood, Illinois.